Marché canadien du capital de risque : Analyses des tendances et des lacunes (1996-2002)

Partie III : Bilan de l'action actuelle des gouvernements en matière de capital de risque

Compte tenu du lien unique entre le capital de risque (CR) et l'innovation (voir la partie I) ainsi que des défis que doivent surmonter les entreprises en prédémarrage, en démarrage et en début de croissance pour obtenir du financement, les gouvernements de plusieurs pays mettent tout en oeuvre pour améliorer l'accès de ces entreprises aux marchés financiers privés. Au Canada, le gouvernement a conçu des programmes qui facilitent l'accès des petites entreprises canadiennes au CR (ces programmes sont présentés aux tableaux ci-dessous). La plupart de ces programmes passent par une participation indirecte ou directe aux marchés du quasi-capital et du capital d'investissement.

Comme complément à l'examen et à l'analyse du marché canadien du CR à la partie II, cette troisième partie porte sur la question suivante au sujet du CR au pays :

• En quoi consiste actuellement l'action des gouvernements — fédéral et provinciaux — en matière de CR?

Pour répondre à cette question, l'action des gouvernements a été divisée en trois grandes catégories.

1. Les mesures indirectes à l'intention des fournisseurs de CR, qui établissent le cadre du marché dans lequel l'industrie privée du CR évolue. Au nombre de ces mesures, soulignons les mesures fiscales afférentes à la réglementation des investissements des caisses de retraite et d'autres fonds de CR, de même que les règlements sur les valeurs mobilières qui régissent les investissements de capital privé. Bien qu'elles ne soient pas exposées en détail dans le présent rapport, ces mesures réglementaires sont probablement les facteurs les plus déterminants de l'essor de l'industrie canadienne du CR. À long terme, les politiques économiques canadiennes doivent viser à établir un cadre stratégique et réglementaire assurant la vitalité de l'industrie privée du CR au pays. Par exemple, les mesures fiscales fédérales et provinciales appuient les sociétés à capital de risque de travailleurs (SCRT), fonds d'investissement bénéficiant à la fois d'interventions directes et indirectes. Étant donné que l'appui aux SCRT prend principalement la forme de crédits d'impôt provinciaux et fédéraux, celles-ci ont été ajoutées aux mesures indirectes à l'intention des fournisseurs de CR (voir la section 3.1 et l'annexe D pour obtenir des précisions).
2. Les programmes d'investissement direct du gouvernement appuient les investissements de quasi-capital ou de capital d'investissement dans les entreprises, soit directement par des organismes gouvernementaux (comme la Banque de développement du Canada [BDC]) ou indirectement par d'autres moyens. Dans la plupart des cas, ces investissements ont pour but précis de remédier aux lacunes non comblées par le secteur privé sur le marché. Du point de vue de la politique gouvernementale, les programmes gouvernementaux directs soulèvent de graves questions et sujets de préoccupation. Parviennent-ils à combler les lacunes réelles sur le marché? Aident-ils à les combler au fil des ans ou contribuent-ils à évincer l'investissement privé et, du coup, à perpétuer ces lacunes? (Voir la partie IV pour une discussion détaillée des imperfections et des lacunes du marché).
3. Programmes et initiatives visant à créer une masse critique d'entreprises canadiennes prêtes à faire appel au CR (voir la partie I pour obtenir les caractéristiques des entreprises généralement financées par des investisseurs de CR). Par exemple, certains programmes offrent de l'information de base sur les options de financement ainsi qu'une aide directe et indirecte aux entreprises à la recherche de capitaux propres, surtout sous forme d'investissements providentiels et d'investissements en CR. Malheureusement, comme on l'explique à la partie II, on néglige ou sous-estime souvent l'importance de créer une demande efficace de CR. Ces programmes sont décrits en détail à la section 3.3 ci-dessous.

Certains observateurs pourraient être surpris de l'ampleur et de la portée de la participation gouvernementale au marché canadien du CR, car les investissements en CR sont bien souvent considérés comme étant la quintessence d'un marché capitaliste privé. Néanmoins, pour le meilleur ou pour le pire, les gouvernements ont joué un rôle de premier plan pour façonner ce marché au Canada et dans d'autres pays.

Aux États-Unis, par exemple, les mesures adoptées par l'administration fédérale et les gouvernements des États ont modelé le développement de l'industrie. Un rapport publié dernièrement par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) fait état de quelques-unes des initiatives stratégiques et de programme aux États-Unis, y compris les modifications apportées à la règle de l'« homme prudent » de l'Employee Retirement Income Security Act (ERISA), ce qui a ouvert le marché du CR aux caisses de retraite; les programmes Small Business Investment Company (SBIC), Specialized Small Business Investment Company (SSBIC), Small Business Innovative Research, Small Business Technology Transfer; et plusieurs autres fonds de CR issus de programmes fédéraux dans de nombreux États^{Note 89}.

Sujet d'intérêt particulier, le programme SBIC a joué un rôle prépondérant dans le développement du marché américain du CR au début et au milieu des années 1960. En fait, environ 700 SBICCR diminue depuis la fin des années 1970, les investissements de capital direct des SBICCR au cours des années non marquées par un boom économique (la moyenne étant d'environ 8 p. 100 de 1994 à 2002)^{Note 90}. Lorsqu'on compare ces chiffres aux investissements directs de CR par des fonds gouvernementaux canadiens, qui représentaient en moyenne 7 p. 100 du total des investissements en CR entre 1996 et 2002 (13 p. 100 en 2002), les contributions relatives des mesures gouvernementales directes dans les marchés canadien et américain du CR ne diffèrent pas sensiblement. Toutefois, si l'on ajoute les investissements en CR des SCRT au Canada aux mesures gouvernementales directes, la contribution du gouvernement canadien est alors plus importante^{Note 91}. Les investissements des SCRT représentaient 25 p. 100 du marché du CR et, en moyenne, 27 p. 100 entre 1996 et 2002.

Le rôle fondamental du gouvernement fédéral sur le marché du CR consiste à établir le cadre fiscal, réglementaire et stratégique favorisant un marché efficace qui peut appuyer le démarrage et la croissance des entreprises et la viabilité de l'industrie privée du CR. Pour réaliser ces objectifs, plusieurs instruments sont à la portée du gouvernement, notamment des budgets équilibrés, de faibles taux d'inflation et d'intérêt, des taux d'imposition faibles et concurrentiels, des règlements efficaces tenant compte à la fois de la sécurité des investisseurs et des risques que ceux-ci sont prêts à courir, et des activités de recherche-développement (R-D) bien financées. Grâce à ces moyens, le gouvernement peut améliorer davantage le marché et s'assurer que l'offre du secteur privé répond aux besoins du milieu des capitaux propres.

Bien qu'une intervention directe du gouvernement sur le marché puisse aussi être souhaitable, ce genre de mesures doit faire l'objet d'un examen plus approfondi. Les décideurs peuvent être tentés de cerner et de combler les lacunes sur le marché au moyen d'une intervention directe. Or, ce type d'intervention par la création de programmes peut avoir de graves conséquences inattendues. En effet, on a critiqué les programmes d'investissement direct parrainés par le gouvernement à bien des égards, surtout parce qu'ils risquent d'évincer l'investissement privé au lieu de lui être complémentaire. Puisqu'un programme public risque d'entraîner des effets négatifs, toute intervention doit d'abord faire l'objet d'un examen approfondi.

• Si les normes d'investissement des fonds publics sont moins sévères, cela peut faire baisser le prix du CR sur le marché et, du coup, réduire l'offre de capital que le secteur privé est prêt à engager.
• Si les fonds publics visent des objectifs autres que la maximisation du rendement pour les investisseurs, les rendements du CR risquent d'être moins élevés globalement, ce qui découragera les particuliers et les institutions d'engager des fonds dans des investissements en CR.
• Les programmes publics peuvent verser des fonds qu'un investisseur de CR aurait pu fournir, mais ces programmes risquent de ne pas pouvoir offrir le même appui en matière de gestion, ce qui entraînera moins de réussites et de plus faibles rendements.

Évaluer l'incidence de ces facteurs est, au mieux, problématique. Il faut toutefois en tenir compte. Des programmes publics mal conçus, étriqués ou incompatibles, qui créent un marché du CR dépendant de l'aide gouvernementale, ne serviront en rien les intérêts à long terme des entreprises à fort potentiel de croissance. La présente étude n'a pas pour but d'établir si l'éventail des politiques et des programmes actuels des gouvernements donne les résultats escomptés à ce chapitre, mais il faudrait étudier explicitement cette question au cours de l'évaluation des programmes actuels et lorsqu'il sera question d'élaborer de nouvelles options stratégiques.

Il existe toutefois des possibilités d'intervention directe du gouvernement pour assurer l'essor du marché du CR. Ces mesures visent généralement à combler les lacunes ou à régler les imperfections qui empêchent les petites et moyennes entreprises (PME) canadiennes d'obtenir du capital. Par exemple, les investisseurs privés peuvent avoir tendance à éviter tout investissement dans des entreprises en début de croissance en raison des risques plus élevés et des périodes de gestation prolongées, surtout s'il y a une forte demande d'investissement dans des entreprises déjà bien établies.

Pour combler cette lacune perçue sur le marché, le gouvernement a récemment mis sur pied plusieurs projets pour venir en aide aux entreprises en début de croissance. Pour certaines d'entre elles, les besoins en investissement sont parfois moins élevés (parce que ces entreprises sont plus jeunes et plus petites). Par conséquent, le gouvernement peut répartir son capital d'investissement entre de nombreux investissements plutôt que de se concentrer sur quelques transactions de grande valeur. Quelques-uns des ces investissements de faible valeur du gouvernement dans des petites entreprises en début de croissance contribueront à leur évolution jusqu'à ce qu'elles soient bien établies, de manière à offrir un jour, aux investisseurs du secteur privé, des occasions de placement à plus faibles risques et à potentiel de rendement accru. Autrement dit, l'intervention du gouvernement dans le financement d'entreprises en début de croissance peut servir de pont entre l'investissement des propriétaires et le financement par CR du secteur privé et peut contribuer à créer une masse critique d'entreprises prêtes à faire appel aux investissements en CR.

Vu les avantages et les effets négatifs potentiels des interventions gouvernementales sur le marché du CR et compte tenu du fait que ces investissements utilisent les ressources restreintes des deniers publics, les programmes gouvernementaux doivent concilier les différents intérêts au moyen d'objectifs stratégiques publics bien définis et à l'aide d'évaluations de programme transparentes. Ces objectifs et ces évaluations ne doivent rien concéder quant au rendement et au moment opportun d'investir (p. ex. fournir des fonds aux PME qui ne pourraient pas obtenir des capitaux propres sans l'aide des programmes du gouvernement, mais pour qui le CR conviendrait parfaitement). Ces programmes ne doivent pas avoir pour but de remplacer les activités du secteur privé, mais doivent plutôt corriger les faiblesses du secteur ou renforcer ses avantages. En effet, selon Josh Lerner de la Harvard Business School, les politiques les plus efficaces visent l'amélioration de l'efficacité à long terme des marchés privés et ne consistent pas à stimuler le financement à court terme en période de transition^{Note 92}. De manière plus générale, l'aide la plus profitable à l'industrie du CR peut provenir de mesures moins directes, qui font augmenter la demande de fonds de CR au lieu de contribuer à accroître l'offre de capital.

C'est dans ce contexte que la section suivante fait le bilan actuel des politiques et des programmes des gouvernements fédéral et provinciaux en matière de CR. Dès le début, on y décrit brièvement les principaux intervenants gouvernementaux sur le marché du CR et les types de programmes offerts, y compris les mesures indirectes à l'intention des fournisseurs de CR, les programmes de quasi-capital et de capital d'investissement directs et les programmes axés sur la demande de CR^{Note 93}. Le présent rapport est en quelque sorte une première tentative pour recueillir de l'information sur les programmes des gouvernements fédéral et provinciaux canadiens portant sur le marché du CR (et non pas une évaluation de leur rendement). Cette information aidera à établir si ces approches sont uniformes d'un ministère à l'autre et d'un gouvernement à l'autre, tant fédéral que provincial. Elle permettra aussi de passer en revue les imperfections et les lacunes éventuelles du marché (voir la partie IV), ainsi que les principaux enjeux de politique.

Cette section n'offre qu'un survol préliminaire, car il est difficile de recueillir les données qui permettraient de réaliser une analyse et une évaluation détaillées des programmes énumérés. Cette section porte néanmoins sur l'incidence globale des gouvernements sur le marché canadien du CR. On y décrit les investissements directs des fonds gouvernementaux, de même que les activités des SCRT. Il existe d'énormes différences quant à l'ampleur des interventions recensées. Certaines, comme les investissements des SCRT (qui sont appuyées par des crédits d'impôt provinciaux et fédéraux), sont de l'ordre de 500 à 800 millions de dollars annuellement, alors que le groupe CR de la BDC investit quelque 80 à 100 millions par année; d'autres interventions ont une portée plus limitée. Pour obtenir d'autres précisions sur la valeur des financements offerts et une évaluation récente des programmes du gouvernement, veuillez vous reporter directement à l'information sur les programmes en communiquant avec les personnes ressources dont vous trouverez les coordonnées à l'annexe D.

Partie III

• 1. Principaux intervenants du secteur public en matière de capital de risque
• 2. Aperçu de l'action actuelle des gouvernements en matière de capital de risque
  • 2.1 Mesures indirectes à l'intention des fournisseurs de capital de risque
  • 2.2 Programmes d'investissement direct
  • 2.3 Programmes axés sur la demande de capital de risque
• 3. Conclusions et points à examiner de plus près

^{Note 89} Gunseli Baygan, Venture Capital Country Note: United States, OCDE, 2003.

^{Note 90} Ibid.

^{Note 91} Les SCRT ne correspondent pas de près à l'une ou l'autre des grandes catégories exposées ci-dessus. Le gouvernement offre un appui fiscal considérable aux SCRT, qui présentent des caractéristiques de programme direct et indirect. Toutefois, vu que ce type d'investisseur est appuyé surtout par les crédits d'impôt provinciaux et fédéraux, au lieu d'être des fonds du gouvernement, ils sont considérés comme étant des mesures indirectes à l'intention des fournisseurs de CR.

^{Note 92} Josh Lerner, « Boom and Bust in the Venture Capital Industry and the Impact on Innovation », Economic Review, Federal Reserve Bank of Atlanta, quatrième trimestre de 2002.

^{Note 93} Pour les besoins du présent rapport, les programmes de quasi-capital peuvent comprendre quelques programmes de financement remboursable et patient et des programmes de réserve pour pertes sur prêts, car ces programmes peuvent être considérés comme une forme de capital patient et peuvent souvent comprendre un élément de dette de second rang.